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Le Budget participatif, une innovation née à Porto-Alegre

C’est au Brésil, à Porto-Alegre, qu’est né le budget participatif en 1989. En une dizaine d’années, il est parvenu à rassembler plus de 18 000 habitants pour décider des priorités de la ville.

Le Budget participatif, une innovation née à Porto-Alegre a été publié initialement au lancement du site, en janvier 2016. Il a été mis à jour en mai 2020.

En 1989, un an après son élection à la tête de la municipalité de Porto Alegre, le nouvel exécutif lance son premier Budget participatif. Le maire, Olívio Dutra, est issu du Parti des Travailleurs.

Durant sa campagne, il a promis d’associer les habitants aux décisions qui conditionneront l’avenir de leur ville. Il doit aussi faire face à une assemblée municipale qui n’appartient pas à sa majorité.

La première édition n’attire pas les foules. A peine un millier d’habitants s’exprime. La ville compte alors près d’1,2 millions d’habitants. S’il est difficile d’évaluer les causes de cet échec, il va avoir pour conséquence de construire un mode de participation innovant. Et, le plus remarquable, c’est qu’il va attirer les citoyens des couches les plus populaires, traditionnellement en retrait des processus démocratiques.

Après 20 ans de dictature

A la fin des années 1980, le Brésil s’échappe de 20 ans de dictature. Le pays a alors soif de démocratie. Le Brésil se réforme et accorde davantage d’autonomie et de financement aux villes.

Durant le mandat 1988-1992, tandis, l’équipe municipale évolue d’une vision radicale vers une gestion progressiste.

Elle stabilise la situation financière, réforme l’administration en profondeur et revoit sa politique fiscale pour plus de redistribution. En 1992, elle est réélue. Elle le sera sans interruption jusqu’en 2004.

La pyramide du Budget participatif


Le Budget participatif se structure sous une forme pyramidale, des quartiers au COP pour Conselho de Orçamento Participativo. Dans les quartiers, les habitants décident de leurs priorités et dessinent de premiers projets qui sont élaborés dans le cadre des assemblées plénières et thématiques. Les projets font l’objet d’estimations de la part des services de la municipalité.

Les Forums du Budget participatif évaluent à partir de critères précis la pertinence des projet. C’est sur ce modèle que Grenoble s’est appuyé pour son instance éponyme. Elle a depuis changé de formule.
Enfin Il appartient au COP de voter les orientations budgétaires et de s’assurer de leur suivi par l’exécutif. Le COP joue encore un rôle dans les règles du jeu du Budget participatif.

Forum social mondial organisé à partir de 2001 à Porto-Alegre
Le Forum social mondial créé à Porto-Alegre et organisé à partir de 2001 a servi de tremplin à la diffusion des Budgets participatifs au début du siècle.

Les instances du Budget participatif


Les réunions de quartier à l’échelle micro-locale

  • Les réunions sont ouvertes à tous et constituées à l’initiative des habitants pour débattre des enjeux et problématiques du quartier et définir des revendications et projets d’investissement.
  • Ces réunions désignent des délégués au niveau supérieur : les assemblées plénières.

Les assemblées plénières thématiques à l’échelle sectorielle

  • Les assemblées plénières synthétisent et hiérarchisent les propositions des réunions de quartier : pour chacun des treize postes budgétaires, quatre priorités sont définies.
  • Cette étape permet de répartir les projets au sein de l’administration municipale qui va préparer les budgets.
  • Ces réunions désignent à leur tour des délégués pour le niveau supérieur des forums et des conseillers pour le COP.

Les forums

  • Les forums sont constitués autour de deux dimensions
    • par quartier : pour un projet, un aménagement…
    • thématique : pour une politique publique…
  • Les débats s’appuient sur trois critères : les priorités des habitants, le niveau des services et équipements de bases, la population.
  • Au final, les projets sont notés en fonction de leur soutien démocratique, de leur capacité à répondre aux enjeux de justice distributive et sur des questions techniques.

Le COP, le conseil du Budget participatif

  • Le COP vote les orientations budgétaires et fait la synthèse des attributions budgétaires par secteur et thématique, avant que le budget ne soit validé par l’exécutif.
  • Le COP définit également les procédures de fonctionnement du budget participatif.
Les assemblées plénières réunissent les mandataires des quartiers, réalisent la synthèse des demandes et préparent les projets pour la COP. // Photo: Ivo Gonçalves / PMPA
Assemblée plénière du Budget participatif
Foto: Ivo Gonçalves/PMPA

Des résultats concrets pour les défavorisés


Le Budget participatif de Porto-Alegre a accru entre 1989 et 2004 la proportion d’habitants reliés au réseau d’assainissement, passant de 70% à 83,4 %. 53 000 familles ont bénéficié de la régularisation de leurs titres de propriété et de la construction de nouvelles habitations. Ce ne sont là que quelques exemples des avancées concrètes permises par la démarche.

La transparence du processus, le pouvoir réel et les avancées concrètes ont convaincu les populations les plus en retrait de la vie politique de leur intérêt à s’emparer du Budget participatif. Clairement cette innovation démocratique les a remises au centre du jeu. Il ne s’est pas agi simplement de mener des politiques sociales en faveur des plus démunis, mais de faire porter ces projets par les plus démunis.

La participation au Budget participatif de Porto-Alegre a donné des images saisissantes, présentant des gymnases réunissant des dizaines, voire des centaines de personnes, venus débattre de propositions ou analyser les projets. Il faut cependant rappeler qu’au cours des années 1990 jusqu’au milieu des années 2000, le Budget participatif de Porto-Alegre ne réunit jamais plus de 10% de la population adulte de la ville.

Le Budget participatif a donné un véritable pouvoir aux plus défavorisés et des résultats concrets ont amélioré le quotidien dans les quartiers.

Vu de France, aujourd’hui


Vu d’Europe aujourd’hui, et de France en particulier, le Budget participatif de Porto-Alegre peut être présenté en référence d’une politique de citoyenneté. Cependant, l’idée de démocratiser la démocratie apparaît moins prioritaire que la volonté de redonner du pouvoir aux citoyens.

Le Budget participatif de Porto-Alegre visait l’émancipation des populations défavorisées et davantage de justice sociale. Il ne s’agissait pas seulement de donner des moyens à des citoyens défavorisés, mais encore de les faire décider de priorités politiques.

En France, des pratiques volontaristes d’inclusion sont menées dans le cadre du Budget participatif. A Paris, un tiers du montant est fléché vers les quartiers populaires (quartiers Politique de la Ville ou ex-QPV). A Toulouse, la démarche a été lancée dans les quartiers les moins nantis. A Grenoble, les pratiques d’inclusion ont conduit d’anciens sans-abris à s’emparer de l’outil.

Pour autant, il n’est que rarement question de concentrer la participation au Budget participatif sur les quartiers de la Politique de la Ville. Il s’agit de redonner du pouvoir aux citoyens, à tous les citoyens, en vertu de principes d’égalité. Ces principes peuvent être interrogés au regard des premiers résultats brésiliens.

De Porto-Alegre à l’Europe : le retour des caravelles

Née en 1989 à Porto-Alegre, le Budget participatif s’est par la suite diffusé à travers le Brésil, avec 200 villes engagées en 2002, puis le continent, avec 1 200 communes sur les 16 000 latino-américaines, en 2006.

Le développement du Budget participatif en Europe a été décrit comme le “Retour des Caravelles” par le politiste Yves Sintomer.

En France, après de premières expériences au tournant du siècle, le Budget participatif connait un renouveau depuis 2014.

Au cours du mandat 2014-20, le nombre de collectivités engagées a doublé chaque année, avec 170 Budgets participatifs en activité à ce jour.


Photo de couverture : “A foggy sunset over Porto Alegre. Taken from the Claro tower in Morro Santa Tereza” // CC Felipe Valduga

Sources