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Un Budget participatif national ? L’exemple du Portugal

Au début des années 2000, les premières expériences de Budget participatif naissaient dans le pays. Quelques années plus tard, c’était au tour de la capitale de s’engager et donner une nouvelle dimension à la démarche, avant que celle-ci ne se diffuse à de nouveaux échelons territoriaux.

Le pays dont il est question ici pourrait être la France, mais c’est en fait du Portugal qu’il s’agit. Le pays détient le record mondial de Budgets participatifs. Sur 308 communes, 124 sont engagées. A comparer aux 141 françaises sur un total de près de 35 000.

Autre différence : alors qu’en France, le changement d’échelle a démarré en 2018 avec le premier Département à associer les citoyens à son budget, le Portugal lançait son premier Budget participatif national en 2017 : l’Orçamento participativo Portugal ou OPP.

Ce Budget participatif national a connu deux éditions jusqu’à présent : 2017 et 2018. 2019 était une année électorale avec les législatives et, alors que tout était prêt pour 2020, la crise sanitaire a marqué un coup d’arrêt au programme national de l’OPP et de sa déclinaison “Jeunes”.

Parce qu’il est unique en Europe, le Budget participatif portugais pourrait être à l’avenir une source d’inspiration dans le cadre d’un Budget participatif pour la France. Car l’idée encore impensable il y a deux ans, pourrait bien voir plus rapidement qu’il n’y paraît.

Une progression continue

Le Portugal (ne) compte (que) 308 communes. Les Budgets participatifs y connaissent une progression continue.

  • 2010 : 23 Budgets participatifs
  • 2015 : 83 collectivités
  • 2017 : 118 collectivités
  • 2019 : 124 collectivités

Sources : In Loco et Atlas mondial des Budgets participatifs 2019

Une riche expérience nationale


L’Orçamento Participativo Portugal est d’abord une promesse politique et figurait dans le programme du Parti socialiste aux élections législatives de 2015. Deux ans après sa victoire aux élections législatives de 2015, le Gouvernement d’Antonio Costa (lire l’article Budget participatif lisboète), en confiait la réalisation à la ministre de la Modernisation de l’Administration d’alors, Maria Manuel Leitão Marques.

Maria-Manuel-Leitao-Marques
Mme Leitão Marques

La ministre, aujourd’hui députée européenne, expliquait dans une présentation de la démarche : “nous avons jugé que nous devions adopter une approche plus ambitieuse et lancer une initiative inédite“. Le Portugal comptait déjà sur plus d’une centaine de BP communaux, sans compter les démarches aux échelles inférieures, celle des paroisses civiles notamment.

L’Orçamento Participativo Portugal devait s’appuyer sur la diffusion de la démarche sur le terrain et proposer des montants à même de faire émerger des projets d’ampleur nationale, mais également régionale.

D’abord doté 3 millions d’euros en 2017, son montant a augmenté de 60% lors de sa seconde édition et atteint 5 millions d’euros en 2018, répartis chaque année également entre les projets d’Etat et les projets des 5 régions et des deux régions autonomes. Aucun critère objectif tel que la population, le niveau de vie ne venant pondérer cette répartition.


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Un Budget participatif national et régional, pour tous et pour les jeunes


Pour sa première édition, en 2017, les projets devaient s’articuler autour de deux dimensions : territoriale et thématique. Au plan territorial, les projets pouvaient s’inscrire sur deux plans : le plan régional avec des projets conçus à l’échelle de l’une de 5 régions ou des deux régions autonomes (les Açores et Madère), ou le plan national, à partir du moment où un projet bénéficiait aux habitants de deux régions.

Au plan thématique, l’édition 2017 limitait les projets aux domaines de la culture et des sciences, de l’éducation et de la formation des adultes et de l’agriculture. Cette thématisation s’est effacée l’année suivante. Dès 2018, l’OPP s’est ouvert à tous les projets, à condition notamment d’être cohérent avec la politique gouvernementale.

De 30 à 50 centimes

Pour avoir une idée plus concrète de l’ampleur du Budget participatif portugais, son montant se situait à 0,30 € par habitant en 2017 et à 0,50 € en 2018.

Le chiffre est modeste en comparaison de la moyenne des villes en France. Il atteignait en 6,50 € par habitant et par an en 2019. Pour parvenir à ce ratio, il aurait fallu consacrer entre 65 et 70 millions d’euros à l’Orçamento participativo Portugal..

En 2017, Roberto Falanga de l’Institut des Sciences sociales de Lisbonne remarquait que 14 des 24 projets votés se situaient dans le champ de la culture. Il interprétait ce résultat en rappelant combien le Portugal avait été éprouvé par la crise de 2008 et combien le budget de la culture avait été diminué pour atteindre 0,1% du PIB contre 1% en moyenne dans les pays développés.

En plus de l’Orçamento participativo Portugal ouvert à tous les publics, deux autres Budgets participatifs voyaient également le jour en 2017 ! L’un à destination des jeunes de 14 à 30 ans doté de 300 000 € en 2017, puis 500 000 € en 2018, l’Orçamento participativo Jovem (OPJP) et un Budget participatif des collèges publics, l’Orçamento participativo das escolas (OPE) qui – lui aussi- connait un temps d’arrêt en raison de la Covid-19.

Doté d’un montant modeste équivalent à 10% de l’OPP, l’Orçamento participativo Jovem est malgré tout parvenu à réunir plus de 1200 projets entre 2017 et 2019 et autour d’une dizaine de milliers de votants. L’Orçamento participativo Portugal réunissait près de 37 000 votants dès sa première édition.

Les Portugais peuvent voter aux OPP et OPJP en ligne et par SMS.

Un Budget participatif articulé entre l’Etat et les collectivités


Alors que le Budget participatif s’est largement diffusé au plan local, comment le Gouvernement portugais s’est-il appuyé sur les autorités locales ? D’abord, le pays est doté d’un réseau national des autorités locales pour la participation, Cependant il paraît s’être en premier lieu appuyé sur les communes pour animer les démarches et sur ses propres ressources pour analyser les projets.

Il apparaît difficile pour un Etat d’être en mesure d’organiser la participation du public au niveau local. Aussi l’Etat portugais a pu s’assurer du soutien des collectivités sur le terrain pour animer des réunions publiques. Au total, 50 ont été organisées chaque année sur tout le territoire. Ces réunions étaient précédées d’un bus pour annoncer l’événement à venir.

Du point de vue de la participation citoyenne, deux plateformes de participation en ligne ont été déployées pour assurer le dépôt et le vote des projets pour l’OPP et l’OPJP. Pour la seconde édition, les bibliothèques municipales pour aider à la formulation des projets, en présentiel cette fois.

Plus difficiles, l’analyse, le chiffrage et la réalisation des projets ont été réalisés par l’Etat, ses agences et, le cas échéant via des appels d’offres. Bien entendu, il s’agit ici d’une présentation à grands traits et des projets ont pu être étudiés ou concrétisés via d’autres autorités, y compris régionales.

Après une première instruction, tant sur les critères de recevabilité ou sur leur faisabilité, les porteurs pouvaient demander à voir leur proposition réétudiée. C’est ainsi que sur 932 projets déposés en 2017, parmi les 597 acceptés, 32 avaient pu être “repêchés”.

A défaut d’être exhaustif, quelques chiffres complémentaires : sur les 932 projets déposés en 2017, 350 étaient d’échelle nationale et 623 d’échelle régionale ; 202 et 397 furent soumis au vote ; 2 projets nationaux et 36 régionaux furent élus. En 2019 pour le seul OPJovem, 437 projets ont été déposés, 232 soumis au vote et 7 élus.

Objectif : réunir le Portugal dans sa diversité


L’Orçamento participativo Portugal a été conçu avec l’ambition de renouveler le lien entre les institutions et les citoyens, à une époque où les pays occidentaux traversent une crise de confiance dirigé autant vers les institutions que vers notre modèle représentatif.

L’association In Loco qui a largement contribué à former les collectivités au Budget participatif et, de là, à diffuser cette pratique dans le pays révélait que 10% des votants aux Budgets participatifs locaux ne votaient pas aux élections. Cet argument a sans doute eu un écho auprès des dirigeants portugais.

Un autre point retient l’attention, dans une note publiée par le ministère, le Budget participatif expliquait-on, visait à réunir le Portugal dans sa diversité, reliant « l’intérieur avec la côte, les centres urbains avec les zones rurales, les zones urbaines et les zones industrielles… » Cet objectif résonne aujourd’hui avec les fractures territoriales que connait (également) notre pays.

En France : réunir les territoires ?


L’accentuation des clivages entre les métropoles et la “France périphérique”, entre les régions ayant bénéficié de la mondialisation et celles qui en souffrent toujours a été largement mis à jour par les travaux de Frédéric Guilluy ou Jérôme Fourquet (l’Archipel français). Ces clivages alimentent plus que jamais la réflexion des décideurs politiques.

Aussi, s’il ne fallait conserver qu’une dimension du Budget participatif national portugais, sans doute la plus pertinente serait l’articulation entre nation et région, afin de réunir d’une part et faire valoir les spécificités des territoires, d’autre part.

Au Portugal, le 25 avril avait été retenue pour date finale du dépôt des projets, en hommage à la Révolution des Œillets. En France, le 14 juillet marquera-t-il bientôt l’annonce de projets décidés par les Français.

Bientôt en France

La proposition d’un Budget participatif national est portée depuis le début du mandat par la députée Paula Forteza (groupe Ecologie-Démocratie-Solidarité, ex-En Marche !).
Au cours de l’été, elle a proposé d’inclure un volet participatif au Plan de relance.

Au moment de la suppression de la réserve parlementaire en septembre 2017, le député LFI, Hugo Bernalicis avait proposé de la transformer pour ouvrir sa décision aux citoyens.

Enfin, dès la campagne présidentielle, Benoît Hamon avait proposé un BP national, doté du montant ambitieux de 5 milliards d’euros.

Aujourd’hui, la question paraît moins de savoir si un Budget participatif national verra le jour que de définir qui mettra concrètement en place les projets et dans quels délais les citoyens accepteront de les voir se concrétiser.
Dans un an ? Au prochain mandat national ?

A noter : le Portugal n’est pas le seul pays engagé dans un BP national. C’est aussi le cas de la Corée du Sud et l’Ukraine devait suivre.