Si les budgets participatifs sont nés à Porto-Alegre, les budgets participatifs européens sont nés au Portugal. En 2008, Lisbonne lançait la première édition de son Orçamento participativo. Il a depuis fait école sur le Vieux-Continent.

Le premier budget participatif lisboète est né en 2008. Il ne s’agissait ni d’une première dans le pays, ni même dans la capitale. Déjà, au milieu des années 2000, des Orçamentos participativos avaient été mis en œuvre dans des quartiers dirigés par des partis d’opposition au maire d’alors. Depuis le début de la décennie, un réseau national aidait les villes du pays et formait leurs fonctionnaires pour structurer leur démarche. Alors pourquoi le budget participatif de Lisbonne est-il devenu une référence ? Tout commence par un scandale.

Antonio Costa | budget participatif | Lisbonne

António Costa, ancien maire de Lisbonne et actuel Premier ministre portugais. // CC Manuelvbotelho

Le scandale éclate en 2007 et accuse Carmona Rodrigues, alors maire de la capitale. Il s’agit d’une affaire de corruption. Elle porte sur un échange de terrain entre la mairie et une société immobilière, qui aurait eu lieu deux ans plus tôt. Face à ces révélations, l’élu démissionne. Son parti, le Parti social démocrate, lui désigne un successeur. Mais Rodrigues refuse de se désister et monte sa propre liste. L’élection va opposer, dans une triangulaire, deux candidats issus de la droite et le socialiste Antonio Costa. C’est ce dernier qui remporte l’élection.

Antonio Costa a été mal élu. Il n’a pas la majorité au Conseil et l’abstention a atteint 62%. Plus que jamais, il est à la recherche de consensus et d’une nouvelle forme de légitimité pour gouverner. D’autant que son mandat sera court. A peine deux ans. Les prochaines élections municipales sont programmées pour octobre 2009. Il décide d’engager le dialogue avec les Lisboètes. Ça démarre par une série de réunions. Il y présente ses projets pour la capitale et y écoute les idées et les attentes des habitants. Rapidement, une charte est signée pour encourager la démocratie locale et, avant la fin de l’année 2008, le premier budget participatif de Lisbonne est lancé.

Une seule langue et un seul réseau
Dans les années 2000, les Orçamentos participativos se développent rapidement au Portugal. Le premier a fait son apparition en 2002 à Palmela. Au plan national, l’association In-Loco aide les villes à structurer leur démarche. D’autre part, elle collabore avec l’organisme de formation des fonctionnaires territoriaux. Les villes portugaises ont ainsi accès à une méthodes et toute une série de bonnes pratiques. Enfin, le pays bénéficie plus aisément de l’expérience engrangée depuis Porto-Alegre, Portugais et Brésiliens partageant la même langue.

Le 1er budget participatif sur Internet

Lisbonne | budget participatif | taxi

Publicité sur un taxi pour le budget participatif de Lisbonne.

Dès le départ, l’Orçamento participativo s’appuie sur la participation en ligne. C’est ainsi la première fois qu’une capitale européenne adopte les « nouvelles » technologies pour son budget participatif. Les habitants proposent leurs idées sur le site Internet dédié, les propositions sont évaluées par les services de la ville, puis soumises au vote, avant d’être intégrés au budget municipal. La première année, ils ne sont guère plus de 1700 à s’inscrire sur le site et un millier à voter – Lisbonne comte plus de 365 000 habitants. L’année suivante, les inscrits quadruplent… grâce à une polémique, relayée par la presse.

Lors de la première édition, les services municipaux n’ont étudié que les propositions en lien avec la voirie, les espaces verts et les questions relatives au bâti. Toutes les autres, pas loin de 300 et qui portaient sur l’éducation, la culture ou le sport ont été immédiatement rejetées. Leurs auteurs n’ont pas apprécié et l’ont fait savoir. La presse s’est emparée du sujet et l’Orçamento participativo s’est retrouvé en « une » bien malgré lui. Un mal pour un bien, le dispositif sort de l’anonymat et la participation s’envole. Autre conséquence, les habitants dont les projets n’ont pas été retenus auront désormais une semaine pour porter réclamation.

Et si la sélection revenait aux habitants ?
En France, Grenoble a adopté ce principe lors de sa « Ruche aux projets ». Lisbonne ne l’a jamais observé et pourtant la capitale portugaise a souffert de la défiance des habitants vis-à-vis de ses services municipaux quand plus de 300 projets ont été rejetés immédiatement lors de la première édition de son budget participatif. Ce principe, né à Cascais au Portugal, vise à faire sélectionner les idées déposées par les habitants avant leur examen par les services. Transparente, cette opération réduit les soupçons de décisions discrétionnaires de l’administration.

Avec un montant de 5 millions €, soit plus de 5% du budget d’investissement de la capitale, Lisbonne doit cependant toujours faire progresser la participation des habitants. La ville va, année après année, multiplier les solutions. D’abord, elle s’attaque à la fracture numérique. Des espaces de vote sont créés dès la deuxième édition. En 2010, les compétences de la Ville s’ouvrent. Les propositions ne sont plus limitées au cadre de vie. Dans le même temps, les règles de participation sont clarifiées et, en interne, les agents bénéficient d’une meilleure formation.

Lisbonne | budgets participatifs |OPLX | inauguration

L’élue en charge de l’Orçamento participativo, au cours de l’inauguration d’un projet, en compagnie d’une humoriste portugais.

En 2012, une nouvelle idée émerge. Comment valoriser et encourager les citoyens qui participent ? La capitale portugaise crée les assemblées participatives. Les habitants peuvent y faire deux propositions, quand ils ne pouvaient en faire qu’une sur Internet. Construits en commun, ces projets sont aussi plus aboutis. Résultats, ils remportent davantage de succès au moment des élections.

Adapter le budget participatif aux difficultés

Le budget participatif lisboète doit cependant faire face à des difficultés extérieures. C’est d’abord, la crise économique et financière qui frappe durement le Portugal. En 2011, le montant de l’OP est divisé par deux. Ensuite, c’est le temps d’achèvement des travaux qui pose problème. Après 5 ans, il a été noté qu’à peine un tiers des projets avaient été réalisés. Comment (re)créer un lien de confiance avec les habitants si leurs projets ne voient pas le jour ? Là-encore, la ville fait avec. Elle propose aux Lisboètes deux votes, l’un pour un grand projet au montant élevé et l’autre pour un petit, forcément moins coûteux et plus rapide à concrétiser.


Ces dernières années, c’est la plate-forme web qui n’a cessé d’évoluer. Elle s’est équipée d’un outil de géolocalisation. D’autres technologies sont aussi arrivées en renfort, à l’image du bon vieux SMS, utilisé comme bulletin de vote. Enfin, la capitale a développé de nouveaux canaux de participation sur sa plate-forme ou élargi le public en créant un budget participatif des écoles par exemple. Un dispositif que Paris expérimente pour la première fois cette année.